GAP der EU: Vorteile und Kritik an der Gemeinsamen Agrarpolitik

Die GAP, also die „Gemeinsame Agrarpolitik“ der EU, wird momentan neu verhandelt. Wir erklären dir, wie die Agrarreform aussehen soll und was du sonst noch über die GAP der EU wissen solltest.

Die Gemeinsame Agrarpolitik (GAP) ist die älteste gemeinsame Politik der EU – sie wurde bereits 1957 beschlossen. Damals entschieden sich die europäischen Staaten für eine gemeinsame Agrarpolitik, um Bauern zu unterstützen und sicherzustellen, dass die Bürger stets mit sicheren und preiswerten Lebensmitteln versorgt werden. Das Budget der GAP ist so groß wie kein anderes im EU-Haushalt: Von 2021-2027 sollen nach dem Vorschlag der EU-Kommission 365 Milliarden Euro, also ein Drittel des EU-Haushalts, in die GAP fließen.

Weshalb ist eine GAP sinnvoll?

Grundsätzlich ist es sinnvoll, dass die EU eine gemeinsame Agrarpolitik hat, da diese die unterschiedlichen Produktionsbedingungen in den verschiedenen Regionen ausgleichen kann und somit faire Marktbedingungen schafft.

Außerdem kann die GAP der EU dazu beitragen, dass die Landwirtschaft umwelt- und klimaschonender wird: Einerseits können Mindestanforderungen an Umwelt- und Klimaschutz formuliert werden. Andererseits können Landwirte, die besonders nachhaltig wirtschaften, finanziell entlohnt werden. Laut Dr. Knut Ehlers, dem Bereichsleiter Landwirtschaft beim Umweltbundesamt (UBA), könnte die GAP also ein effektives Mittel zum Klima- und Umweltschutz sein.

Warum ist das so wichtig? Die intensive Landwirtschaft, die in Europa vorherrschend ist, hat gravierende Folgen für Umwelt und Klima:

• Durch landwirtschaftlich genutzte Flächen schrumpfen die natürlichen Lebensräume vieler Arten. Dies gilt besonders, wenn Monokulturen angepflanzt und Pestizide versprüht werden.
• Auf vielen Flächen wird stark gedüngt. Dadurch gelangen unter anderem Phosphor- und Stickstoff-Verbindungen in die Gewässer und in die Luft. Einige der Verbindungen, zum Beispiel Lachgas (Distickstoffmonoxid), sind starke Treibhausgase.
• Wiederkäuer wie Kühe scheiden das Treibhausgas Methan aus. In Deutschland trug die Landwirtschaft 2016 mit 7,3 Prozent zu den Treibhausgasemissionen bei.

Die GAP der EU wäre ein gutes Mittel, um die Landwirtschaft nachhaltiger zu gestalten. Die Frage ist: Wird dieses Mittel auch genutzt?

So funktioniert die GAP der EU

Die GAP der EU besteht aus zwei Säulen:

• Die erste Säule beinhaltet Direktzahlungen an Landwirte, vor allem in Form von sogenannten Flächenprämien: Pro Hektar bekommen sie einen bestimmten Betrag. Eine Voraussetzung dafür ist (seit 2005), dass die Landwirte Mindeststandards bezüglich Umwelt- und Tierschutz einhalten. Diese Standards orientieren sich an den Gesetzen, die in den Mitgliedsstaaten gelten. Seit 2013 gibt es außerdem das sogenannte „Greening“: Die Landwirte sollen 30 Prozent der Direktzahlungen nur erhalten, wenn sie über die Mindestanforderungen hinaus Grünland erhalten, keine reinen Monokulturen anbauen („Fruchtartendiversifizierung„), und sogenannte „ökologische Vorrangflächen“ bereitstellen. Letzteres können zum Beispiel brachliegende Flächen sein.
• Die zweite Säule finanziert Programme, die strukturschwache Regionen unterstützen und eine nachhaltige Landwirtschaft fördern. Beispielsweise können Landwirte zusätzlich zu den Direktzahlungen Geld erhalten, wenn sie zusätzliche „Agrarumwelt- und Klimamaßnahmen“ (AUKM) umsetzen.

Finanziell ist die erste Säule besser ausgestattet als die zweite: 2018 erhielten Landwirte in Deutschland insgesamt fünf Milliarden Euro an Direktzahlungen, während das Budget der zweiten Säule bei 1.2 Milliarden Euro lag.

Kritik an der GAP der EU

Die GAP der EU in ihrer momentanen Form wird von vielen Seiten kritisiert. Dabei stehen vor allem die Direktzahlungen im Fokus. Beispielsweise bemängelt das Mannheimer Zentrum für Europäische Wirtschaftsforschung (ZEW), dass vor allem große Betriebe von den Flächenprämien profitieren, Kleinbauern dagegen nicht ausreichend unterstützt würden. Demzufolge bekämen die 80 Prozent der Höfe mit den geringsten Einkommen nur 25 Prozent der Direktzahlungen, die zehn Prozent mit dem höchsten Einkommen erhielten dagegen 55 Prozent der Prämien. Das UBA fügt hinzu, dass über die Hälfte der Landwirte gepachtetes Land erwirtschaften – häufig würden die Landbesitzer die Direktzahlungen durch eine höhere Pacht zunichte machen.

Sowohl ZEW als auch UBA bemängeln außerdem, dass Umwelt- und Klimaschutz bei der Verteilung der Gelder eine viel zu geringe Rolle spielten:

• Das „Greening“ hat laut einem Gutachten des UBA bisher nicht zu einer nachhaltigeren Landwirtschaft geführt. Dies liegt auch daran, dass einige Umweltaspekte wie beispielsweise der Einsatz von Dünger gar nicht bedacht werden. Das ZEW geht noch weiter und meint, „Greening“ sei nur ein Versuch, die Direktzahlungen zu rechtfertigen.
• Das UBA kritisiert ebenfalls die Ausgestaltung der zweiten Säule: Ihr Budget ist wesentlich kleiner als das der ersten Säule. Außerdem müssen Maßnahmen aus der zweiten Säule von den Staaten kofinanziert werden – unter Umständen ist es für einen Staat deshalb lukrativer, das Geld aus der zweiten Säule gar nicht zu verwenden. Schließlich kommt noch hinzu, dass die oben genannten AUKM freiwillig sind – laut dem UBA reicht die zusätzliche finanzielle Entlohnung für die meisten Landwirte nicht als Anreiz, solche Maßnahmen umzusetzen.
• Ob die Maßnahmen der GAP umgesetzt werden, wird stichprobenartig von lokalen Behörden überprüft. Laut dem UBA reicht die momentane Kontrolle nicht aus.

Sowohl die ZEW als auch das UBA und andere Umweltverbände plädieren dafür, die Direktzahlungen abzuschaffen.

Reform der GAP: So geht es ab 2021 weiter

2021 läuft eine neue Förderperiode der GAP der EU an. Deshalb wird momentan diskutiert, wie die Gelder von da an verteilt werden sollen. Die EU-Kommission hat 2018 einen Reformvorschlag für die GAP vorgelegt, welcher seitdem in den Mitgliedsstaaten und im Europaparlament diskutiert wird. Letzteres muss auch dem endgültigen Vorschlag zustimmen.

Die EU-Kommission schlägt vor, das Zwei-Säulen-Modell grundsätzlich zu erhalten. Neu sind diese Punkte:

• Die Mitgliedsstaaten sollen die Agrarpolitik freier gestalten können. Beispielsweise sollen sie 15 Prozent des Budgets zwischen den beiden Säulen verschieben können, sofern dieses Geld Umweltmaßnahmen zu Gute kommt. Außerdem stellt sich die EU-Kommission vor, dass sie nur allgemeine Ziele (drei davon betreffen Umwelt- und Klimaschutz) definiert und Vorschläge liefert, wie diese Ziele erreicht werden können. Konkrete Strategien sollen aber von den Mitgliedsstaaten entworfen werden.
• Auch in Bezug auf die Mindeststandards für Umwelt- und Tierschutz und die Greening-Maßnahmen sollen die Mitgliedsstaaten mehr Gestaltungsspielräume haben: Laut dem UBA sollen einige der Mindeststandards nicht von der EU vorgegeben, sondern von den Mitgliedsstaaten selber konkretisiert werden. Auf der anderen Seite hat die EU-Kommission einige zusätzliche Mindeststandards vorgeschlagen, zum Beispiel soll die Nitratbelastung des Grundwassers reduziert werden.
• Zukünftig soll auch die erste Säule Geld enthalten, das für Umwelt- und Klimaschutzmaßnahmen reserviert ist. Dazu sollen Mitgliedsstaaten sogenannte „Eco-schemes“ (Öko-Regelungen) schaffen. Konkret bedeutet das, dass Landwirte, die besonders viel für den Umwelt- und Klimaschutz leisten, höhere Direktzahlungen erhalten sollen.
• Die GAP der EU soll kleinere und mittlere Betriebe stärker als bisher unterstützen, indem sie höhere Flächenprämien erhalten. Außerdem sollen die Direktzahlungen, die ein Betrieb insgesamt erhalten kann, gedeckelt werden.

Mehr Umweltschutz durch die GAP-Reform?

Die EU-Kommission rechnet damit, dass in der neuen GAP 40 Prozent der Zahlungen dem Umwelt- und Klimaschutz zu Gute kommen werden – das wäre doppelt so viel wie in der jetzigen Förderperiode. Das UBA rechnet jedoch damit, dass der Anteil wesentlich geringer ausfallen wird. Es mahnt an, dass Programme wie die „Eco-schemes“ attraktiv gestaltet werden müssen, damit ausreichend Landwirte an ihnen teilnehmen.

Kritisch sieht das UBA außerdem, dass die grundsätzliche Struktur der GAP erhalten bleibt – insbesondere die Flächenprämien. Es glaubt nicht, dass die Mitgliedsstaaten ihren gewachsenen Gestaltungsspielraum für besseren Umwelt- und Klimaschutz nutzen würden. Die Indikatoren, anhand derer die EU-Kommission prüfen will, ob die Umwelt- und Klimaziele erreicht werden, seien zudem viel zu vage formuliert.

Die Forderungen des Umweltbundesamts passen zu den Forderungen, die verschiedene Umweltverbände in einem Positionspapier formuliert haben. Sie fordern, dass die Subventionen stärker als bisher an Verdienste für Umwelt-, Klima- und Tierschutz gekoppelt werden. Gar nicht gefördert werden sollen Betriebe, die Massentierhaltung betreiben, gentechnisch veränderte Pflanzen anbauen oder massiv chemischen Dünger einsetzen.

Voraussichtlich soll die Reform der GAP im Herbst 2019 beschlossen werden.

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